Loi Lemoine : premier bilan, et alerte sur la dérive des prix !

Le premier bilan de l'assemblé national sur la mise en vigueur de la loi Lemoine est tombé, certaines banques ne jouent pas le jeu !

Dans la mesure où une partie de la loi n’est entrée en vigueur que l septembre 2022, soit un mois avant le début de leurs travaux, vos rapporteurs n’ont pu avoir que des réponses partielles fondées davantage sur l’observation d’une tendance que sur des constatations chiffrées. Ces observations encore peu étayées sont d’autant à relativiser que l’environnement économique, du fait de la remontée rapide des taux d’intérêts, qui n’est pas sans incidence sur le taux d’usure, est drastiquement différent de celui en vigueur au moment du vote de la loi.

Si ce rapport ne constitue pas un rapport d’évaluation de la loi, une telle évaluation sera souhaitable au regard du changement des conditions de l’environnement économique pour vérifier notamment si les premières tendances observées dans ce nouvel environnement se confirment. Cette évaluation pourra intervenir dans les trois ans suivant la promulgation de la loi, conformément au troisième alinéa de l’article 145-7 du Règlement de l’Assemblée nationale, qui précise les modalités de mise en œuvre de la mission d’évaluation des politiques publiques confiée au Parlement sur le fondement de l’article 24 de la Constitution.

I. DROIT DE RÉSILIATION À TOUT MOMENT DE L’ASSURANCE EMPRUNTEUR : UNE APPLICATION SATISFAISANTE NON SANS EFFETS DE BORD

Les réponses des personnes auditionnées ont été concordantes : la mise en œuvre du droit de résiliation de l’assurance emprunteur n’a pas posé de difficultés de mise en œuvre. En revanche, au regard du changement d’environnement d’économique des effets de bord sont à craindre.

Le droit de résiliation à tout moment et la suppression du questionnaire médical ne nécessitaient pas de prendre d’autres actes réglementaires qu’un arrêté, celui modifiant la fiche d’information standardisée (FIS).

La FIS est, en effet, obligatoire depuis l’entrée en vigueur, le 1er octobre 2015, du décret n° 2015-460 du 22 avril 2015 relatif à la remise de la fiche standardisée d’information mentionnée à l’article L. 312-6-2 du code de la consommation, qui a précisé les modalités de la remise de cette fiche et en a défini les principales caractéristiques ainsi que de l’arrêté du 29 avril 2015précisant le format et le contenu de la fiche standardisée d’information relative à l’assurance ayant pour objet le remboursement d’un prêt.

1- L’arrêté du 27 mai 2022 modifiant l’arrêté du 29 avril 2015 modifié précisant le format et le contenu de la fiche standardisée d’information relative à l’assurance ayant pour objet le remboursement d’un prêt.

L’article 60 de la loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires a introduit dans le code de la consommation un nouvel article L. 312-6-2, qui dispose que : « Une fiche standardisée d’information est remise, lors de la première simulation, à toute personne qui se voit proposer ou qui sollicite une assurance ayant pour objet de garantir le remboursement d’un prêt mentionné à l’article L. 312-2. Un décret en Conseil d’État fixe les modalités d’application du présent alinéa.

« La fiche standardisée d’information mentionne la possibilité pour l’emprunteur de souscrire auprès de l’assureur de son choix une assurance dans les conditions fixées à l’article L. 312-9 et précise les types de garanties proposées. Un arrêté fixe le format de cette fiche ainsi que son contenu. »

Le décret n° 2015-460 du 22 avril 2015 relatif à la remise de la fiche standardisée d’information précise les modalités de remise de cette fiche et en définit les principales caractéristiques.

L’arrêté du 29 avril 2015 précisant le format et le contenu de la fiche standardisée d’information relative à l’assurance ayant pour objet le remboursement d’un prêt prévoit un modèle annexé de fiche standardisée (cf. annexe 1 au présent rapport).

Cet arrêté, pris en commun par le ministre des finances et des comptes publics, le ministre de l’économie, de l’industrie et du numérique et la secrétaire d’État chargée du commerce, de l’artisanat, de la consommation et de l’économie sociale et solidaire, est entré en vigueur le 1er octobre 2015.

La fiche standardisée est un document que doit fournir l’établissement prêteur à l’emprunteur dans lequel figurent plusieurs mentions obligatoires afin de renforcer son information en matière d’assurance. Ce document doit accompagner l’offre de prêt et présenter les garanties attendues par l’organisme prêteur en matière d’assurance, et notamment le taux annuel effectif global (TAEG), qui représente le coût total du crédit pour le consommateur.

Exprimé en pourcentage annuel du montant du crédit, le TAEG comprend notamment le taux nominal, utilisé pour calculer les intérêts du prêt, les frais de dossier, les coûts d’assurance ou de garanties obligatoires.

Le montant du TAEG est calculé selon les dispositions de la directive 2014/17/UE du Parlement européen et du Conseil du 4 février 2014 sur les contrats de crédit aux consommateurs relatifs aux biens immobiliers à usage résidentiel et modifiant les directives 2008/48/CE et 2013/36/UE et le règlement (UE) n° 1093/2010 (Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE).

Le TAEG ne peut être supérieur au taux d’usure applicable.

Le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique a modifié l’arrêté du 29 avril 2015 précité par l’arrêté du 27 mai 2022, entré en vigueur au même moment que la première partie de la loi Lemoine, soit le juin 2022.

L’arrêté comprend 6 articles, les deux derniers concernent les autorités chargées de son exécution, à savoir le directeur général du Trésor et la directrice générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, ainsi que la date de son entrée en vigueur.

L’article 1 donne une définition de la notion d’invalidité : « La garantie invalidité telle que prévue au contrat d’assurance emprunteur est indépendante de la notion d’invalidité retenue par la sécurité sociale ou tout autre organisme compétent qui juge de l’inaptitude professionnelle. La reconnaissance d’un état d’invalidité par l’un de ces organismes ne s’impose pas à l’assureur, qui est tenu par la seule définition figurant au contrat ».

L’article 2 rend obligatoire la mention du coût total de l’assurance emprunteur sur huit ans, condition posée par l’article 4 de la loi du 28 février 2022.

L’article 3 précise qu’un questionnaire médical ne peut être demandé par l’assureur pour les prêts n’excédant pas 200 000 euros et si l’échéance contractée intervient avant le soixantième anniversaire, conformément à l’article 10 de la loi du 28 février 2022. Il précise également la portée de l’absence de questionnaire médical, conformément aux dispositions de la loi du 28 février 2022, à savoir qu’elle est limitée à l’acquisition de biens à usage d’habitation et à usage mixte habitation et professionnel. L’article 3 introduit également la notion de résiliation à tout moment, – la résiliation infra-annuelle (RIA) – à la condition de garantie d’assurance équivalente.

L’arrêté du 27 mai 2022 modifiant l’arrêté du 29 avril 2015 modifié précisant le format et le contenu de la fiche standardisée d’information relative à l’assurance ayant pour objet le remboursement d’un prêt applique donc bien les dispositions de la loi du 28 février 2022 pour une entrée en vigueur prévue au 1 juin 2022, pour les nouveaux contrats (le flux), et une entrée en vigueur prévue au 1 septembre pour les contrats en cours (le stock).

2- Un défaut de coordination à corriger par un prochain véhicule législatif entre le code des assurances et le code de la mutualité.

Les services du ministère ont alerté vos rapporteurs sur un problème de coordination au sein de la rédaction actuelle de la loi Lemoine. Telle quelle, la rédaction de l’article 10 n’applique pas la suppression du questionnaire de santé aux contrats d’assurance régis par le code de la mutualité.

Le Gouvernement a déposé un amendement dans le projet de loi portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat, en tant que « cavalier législatif ». Aussi souhaiterait-il trouver un véhicule législatif pour assurer la sécurité juridique des contrats même si aucun assureur mutualiste ne s’est prévalu de ce vide juridique pour ne pas appliquer la loi.

Vos rapporteurs soutiendront cette disposition, le moment venu, dans un souci de sécurité juridique.

3- Une mise en œuvre satisfaisante malgré un environnement économique différent du fait d’une remontée rapide des taux qui entraîne mécaniquement une hausse du TAEG et du taux d’usure.

Telle que précisée dans les propos liminaires, l’entrée en vigueur au 1septembre 2022 d’une partie des dispositions de la loi ne permet pas d’avoir un recul suffisant sur l’application de cette dernière dans ses effets autres que juridiques, seules des tendances peuvent se dessiner. En effet, si sur le plan réglementaire il n’y a pas de retard à déplorer, plus difficile est l’analyse des éventuelles difficultés rencontrées sur le terrain par les consommateurs, puisque la plus grande partie des contrats, ceux en stock, ne peuvent faire l’objet d’une substitution d’assurance que depuis seulement un mois avant le début des travaux des rapporteurs.

Mme Patricia Lemoine, députée à l’origine de la proposition de loi, a fait part de ses inquiétudes, par une lettre adressée au Comité consultatif du secteur financier, évoquant des mesures dilatoires de certains établissements bancaires sur la mise en place de la RIA.

Interrogée, la Fédération bancaire de France (FBF) a garanti à vos rapporteurs, avoir mis en œuvre à son niveau toutes les mesures pour que la loi soit effective dès son entrée en vigueur, sa feuille de route au regard de la tension politique et médiatique étant le « zéro faute », ce qui a été confirmé par l’audition des services du ministère de l’économie. La FBF n’excluait cependant pas que des situations ponctuelles puissent se présenter au regard des 350 000 salariés qui travaillent au sein des banques. Faire remonter toutes les informations dont vos rapporteurs auraient eu connaissance sur une mauvaise application de la loi lui semblait être un préalable.

Aucune remontée négative sur l’effectivité de la mise en œuvre de la loi n’a également été soulevée par l’association UFC-Que Choisir, mais cette remarque est également à traiter avec précaution au regard de la récente entrée en vigueur de la loi pour les contrats d’assurance en stock, les plus susceptibles de faire l’objet d’éventuelles mesures dilatoires.

Il convient de remarquer que les parties auditionnées concordent pour reconnaître que les banques et les assureurs traditionnels ont, de manière quasi systématique et sans exception notable, correctement mis en place les procédures et adaptations technologiques nécessaires à l’application de la loi.

En revanche, certains effets de bord sont à craindre concernant un environnement économique mouvant par rapport à la remontée rapide des taux d’intérêt.

Le TAEG intègre le taux nominal du taux d’intérêt ainsi que le taux d’assurance effectif. La remontée des taux entraîne donc mécaniquement celui du TAEG. Aussi, dans certains cas, le TAEG peut être supérieur au taux d’usure, ce qui a pour conséquence des refus de crédit. Les assureurs alternatifs ont fait part de leur intérêt pour enlever le taux d’assurance du calcul du TAEG, condition qui paraît peu satisfaisante au regard de son calcul européen, qui ne laisse aucune marge de manœuvre dans son calcul. En revanche, un relèvement du taux d’usure semblait nécessaire, afin de desserrer l’accès au crédit. Le Président de notre commission, M. Guillaume Kasbarian, avait d’ailleurs adressé au Gouverneur de la Banque de France un courrier en ce sens, cosigné par M. Bastien Marchive, rapporteur pour avis sur le budget du logement. Le relevé du taux d’usure est effectivement intervenu le 1 octobre 2022.

Aussi les effets attendus de la loi du 28 février 2022, à savoir une importante substitution des assurances emprunteurs en faveur des assureurs alternatifs, le marché de l’assurance emprunteur étant détenu à plus de 85 % par les opérateurs bancaires, n’ont-ils pas encore pu être observés. En effet, même si les assureurs alternatifs interrogés ont signalé une hausse des demandes de substitution à la fin de l’été – il est difficile à ce stade de savoir s’il s’agit d’un effet flux (nouveaux contrats) ou stock motivés, notamment sur les petits prêts, par la suppression du questionnaire médical entrée, quant à elle, en vigueur le 1 juin 2022.

En outre, tant au regard de la récente entrée en vigueur de la loi que du changement rapide de l’environnement économique en termes de marché de l’emprunt immobilier, il est encore trop tôt pour faire des analyses solides.

4- Une augmentation des primes d’assurance du fait de la suppression du questionnaire de santé : un autre effet de bord à surveiller

Un article, paru dans Le Parisien, le 3 octobre 2022, a fait part d’une augmentation des prix des assureurs alternatifs, faisant suite à la suppression du questionnaire de santé, de l’ordre de 10 à 15 %.

Les services du ministère des finances ont confirmé une hausse des tarifs des assureurs dits alternatifs, aux alentours de 20 à 25 %, justifiée par le fait qu’ils ne pouvaient pas s’appuyer sur une forte mutualisation contrairement aux assureurs groupes.

Cette augmentation a été confirmée par certains assureurs alternatifs : environ 75 % des assureurs alternatifs auraient augmenté leurs tarifs sur la partie suppression du questionnaire de santé, à savoir un emprunt équivalent à 200 000 euros par personne, 400 000 euros pour un couple.

Cette augmentation ne se constate pas pour tous les établissements : certains établissements bancaires notamment n’ont pas augmenté leur prix.

Une autre raison avancée serait liée à la difficulté pour les assureurs alternatifs de tarifer leur risque sans questionnaire médical, en plus de l’absence d’une forte mutualisation. La mutualisation se ferait donc sur un segment trop étroit des assurés ne permettant plus d’offrir des primes intéressantes sans augmentation des prix.

Cette augmentation des prix est d’autant moins négligeable que selon la FBF, l’emprunt moyen se chiffre à 190 000 euros, hors zone tendue comme en Île‑de France, et que les prêts de 400 000 euros représentent les deux tiers des crédits du marché immobilier.

Cette augmentation des primes d’assurance emprunteur pourrait entraîner une segmentation du marché au détriment des plus jeunes générations, le prêt devant être effectivement remboursé au soixantième anniversaire de l’assuré.

Le rapport attendu du CCSF en vertu de l’article 11 de la loi sera essentiel sur ce point pour vérifier si cet effet de bord est conjoncturel ou tendanciel.

II. DROIT À L’OUBLI ET ÉVOLUTION DE LA GRILLE DE RÉFÉRENCE DE LA « CONVENTION AERAS » : UN ACCORD ENTRE PARTENAIRES SANS NÉCESSITÉ DE PASSER PAR LA VOIE RÉGLEMENTAIRE

1- Le droit à l’oubli : une disposition directement applicable qui mériterait une meilleure communication.

L’article 9 de la loi du 28 février 2022 crée un droit à l’oubli pour les pathologies cancéreuses et l’hépatite C, à l’échéance d’une période de cinq années à compter de la fin du protocole thérapeutique.

D’application directe, cette disposition, qui ne doit pas être confondue avec la suppression du questionnaire de santé, n’a semble-t-il pas posé de difficulté d’application, mais dans la mesure où il s’agit d’un droit à l’oubli, il est difficile de prendre en compte sa portée exacte, sauf à violer le secret médical.

En revanche, les assureurs alternatifs ont utilement mis en garde vos rapporteurs sur la nécessité de mieux médiatiser le contenu de cette disposition. En effet qu’entendre par fin du protocole thérapeutique ? Tout oubli, inexactitude, pour les personnes encore soumises au questionnaire de santé pourrait se solder, en cas de sinistre, par une absence de prise en charge alors que l’assuré ayant rempli le questionnaire était de bonne foi. En effet, quelle que soit la raison du sinistre, une mention erronée dans le questionnaire de santé peut se traduire par un refus de garantie alors que le sinistre à indemniser se trouve sans lien avec la maladie.

Pour vos rapporteurs, il semble donc nécessaire, également, de mieux communiquer sur les contours relatifs à cette disposition afin de ne pas pénaliser les consommateurs pouvant en bénéficier.

À ce titre, et concernant notamment la substituabilité, un prochain rapport du CCSF étudiant la réalité des garanties assurées ainsi que les remboursements effectifs en cas de sinistralité, devrait paraître mi-novembre et éclairer d’un jour nouveau cet aspect plus général relatif à l’assurance emprunteur.

2- L’évolution de la grille AERAS et le relèvement de son plafond d’emprunt n’ont pas nécessité de passer par la voie réglementaire.

L’article 9 de la loi du 28 février 2022 dispose, qu’en absence d’avancées et d’accord entre les parties à la convention AERAS (les pouvoirs publics, les fédérations professionnelles bancaire et financière, et de l’assurance, de la mutualité et les associations de malades et de consommateurs), concernant l’ouverture du droit à l’oubli à d’autres pathologies, l’inclusion d’autres pathologies dans la grille de référence AERAS et le relèvement du plafond d’emprunt pour accéder au dispositif AERAS, un décret en Conseil d’État, devait être pris, au plus tard, le 31 juillet 2022, pour fixer les conditions d’accès à la convention sans que les nouvelles conditions soient moins favorables que les conditions existantes.

Les négociations devaient s’engager dans un délai de trois mois à compter de la promulgation de la loi, soit le 22 février 2022.

Les négociations ont débuté en mars 2022 au sein du groupe de travail, « Droit à l’oubli/Grille de référence AERAS », mis en place en 2015, présidé par un médecin désigné par la direction générale de la santé, et composé, à parité, de représentation des assureurs, des associations et des agences d’expertise de l’État.

Les propositions d’évolution reposent sur une analyse des données scientifiques attestant des progrès thérapeutiques ce qui permet une nouvelle appréciation des risques liés à ces pathologies. Toute évolution de la grille AERAS ne peut donc se faire qu’en s’appuyant sur des données scientifiques disponibles, ce qui a été plus facile jusqu’ici pour les pathologies cancéreuses, l’Institut national du cancer (l’INCa) étant doté de forts moyens budgétaires.

À ce stade, les études scientifiques disponibles ne permettent pas d’ouvrir le droit à l’oubli à d’autres pathologies, – excepté les cancers dits de bon pronostic au regard des études faites par l’INCa – mais seulement une évolution de la grille AERAS pour certaines pathologies déjà représentées.

Un plan d’action est également prévu sur plusieurs années pour conduire de nouvelles études afin de faire entrer dans le dispositif AERAS d’autres pathologies.

Quant au relèvement du plafond d’emprunt, il a été acté.

À plusieurs reprises les différentes personnes auditionnées ont signalé la nécessité de disposer de davantage de moyens pour mener des études qui nécessitent des cohortes importantes et donc des moyens financiers suffisants. Le groupe de travail estime par ailleurs que pour mener à bien son travail de recherche, la convention AERAS aurait besoin d’une dotation de 570 000 euros pour les années 2022 et 2023.

Le groupe de travail s’est réuni à six reprises. La commission de suivi et de propositions a approuvé, lors de sa réunion du 22 juin 2022, les évolutions proposées.

a.   Évolution des conditions pour les pathologies déjà incluses au sein de la grille d’accès

Pour rappel, la convention AERAS a été conclue, en 1991, entre les pouvoirs publics, les fédérations professionnelles bancaire et financière, de l’assurance, de la mutualité et les associations de malades et de consommateurs pour proposer une meilleure réponse assurantielle aux personnes présentant ou ayant présenté un risque aggravé de santé et souhaitant emprunter, notamment pour l’achat d’un bien immobilier.

Rénovée en 2011, la convention a mis en place une grille de référence AERAS qui définit les caractéristiques des pathologies.

Le niveau 1 de la grille concerne les pathologies pour lesquelles aucune majoration de tarif ni exclusion de garantie ne sera appliquée.

Le niveau 2 de la grille concerne les pathologies qui font l’objet de taux de surprime maximaux et d’exclusion de garanties.

L’accès à ce dispositif d’emprunt est également conditionné par l’âge de l’emprunteur, le terme des contrats devant intervenir avant le 71ème anniversaire de l’emprunteur, et le montant de la part assurée ne pouvant excéder 320 000 euros pour un emprunteur, soit 640 000 euros pour un couple.

Concernant le virus de l’immunodéficience humaine (VIH), les travaux du groupe de travail ont permis de faire passer cette pathologie de la partie 2 de la grille à la partie 1, ce qui correspond à une absence de surprime et d’exclusion de garantie. Cette évolution conduit selon le rapport de la commission de suivi à ce que plus de la moitié des personnes vivant avec le VIH puissent être assurées dans des conditions standard, à savoir sans surprimes ou exclusion de garanties, au bout d’un délai d’un an d’observation de la réponse au traitement. Avec les conditions en vigueur dans la grille AERAS précédente de 2020, seulement 10% de personnes vivant avec le VIH étaient concernées par ces conditions plus favorables.

L’hépatite C a également fait l’objet d’une évolution. Pour l’hépatite virale C qui est référencée dans la partie I de la grille de référence, le délai d’accès à l’assurance emprunteur est réduit de 48 à 24 semaines, ainsi que pour l’hépatite virale chronique à VHC  qui se trouve sur la partie II de la grille de référence.

Ces nouvelles dispositions sont entrées en vigueur au 1 octobre 2022.

b.   Extension du dispositif AERAS à de nouvelles pathologies

Les études actuelles n’étant pas encore suffisamment complètes, le dispositif n’a pas encore pu être ouvert à de nouvelles pathologies. En revanche, un plan d’action sur quatre ans est prévu pour conduire de nouvelles études afin de l’ouvrir à de nouvelles pathologies.

–  Études prévues pour la fin 2022 : épilepsies et cancers dits « de bon pronostic » ;

–  Études prévues pour la fin 2023-2024 : insuffisance rénale chronique terminale (IRCT) bénéficiant d’un traitement de substitution par dialyse ou par greffe, hémophilies A et B, maladie de Von Willebrand, incapacité de travail et d’invalidité ;

–  Études prévues après 2024 : diabète de type 1 et 2, maladies inflammatoires chroniques intestinales (MICI), sclérose en plaques.

Certaines maladies rares sont également en cours d’étude. Le temps d’étude peut être long au regard des données disponibles, qui dépendent tant de la recherche médicale que du financement des travaux de recherche.

c.   Évolution du plafond d’emprunt

Après consultation de France assureurs, un nouveau seuil a été proposé pour bénéficier de la grille de référence, il s’élève aujourd’hui à 420 000 euros au lieu des

320 000 euros initiaux, conformément aux dispositions de la loi Lemoine.

Ce nouveau plafond couvre selon le ministère de la santé 95% des demandes de prêt, même s’il ne répond pas à la situation particulière des zones tendues, en particulier l’Île-de-France, comme le déplorent certaines associations de malade.

Cette disposition est également entrée en vigueur le 1 octobre 2022.

Les avancées constatées par vos rapporteurs dans la reprise des négociations entre partenaires pour faire évoluer la grille de la convention AERAS ainsi que le plafond d’emprunt justifiaient amplement de ne pas passer par la voie réglementaire, comme y invitait la loi en l’absence d’accord.

Au regard des enjeux, vos rapporteurs considèrent, comme évoquée en propos liminaire, qu’une évaluation de la loi, conformément à l’alinéa 3 de l’article 145-7 du Règlement de l’Assemblée nationale serait entièrement justifiée trois ans après son entrée en vigueur, soit en 2025.

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